建立與新型電力系統相適應的電網體制探討

吳安平  

（西南電力設計院原副總工程師）

我國本輪電力體制改革從2015年3月中央下發9號文《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》至今已7年有余，改革的重點是電力市場建設，目前已經取得較明顯的成績，去年全國市場化交易電量接近45%。今年1月國家發展改革委和能源局又印發了《關于加快建設全國統一電力市場體系的指導意見》，將電力市場建設再次推向高潮。

對本輪電力體制改革的情況有兩種不同認識：一種表示基本滿意，一種則認為與預期有較大差距。出現不同看法是因為存在一個誤解：很多人將電力市場建設等同于電力體制改革，將堅持改革的市場化方向等同于開展電量的市場化交易。

電力體制改革包括發電體制、電網體制、調度交易體制、電力規劃體制以及電力市場建設等。市場建設只是電力體制改革的一個重要內容，但不是全部。電力體制改革概念有狹義和廣義之分，狹義僅指體制方面的改革，廣義則包含電力市場建設。電力市場建設必須有體制改革為其創造條件和提供保障，如果不打破電力統購統銷的壟斷體制、不最大限度剝離壟斷環節、不培育獨立市場主體、不建立合理的調度交易體制、不取消雙軌制等，電力市場的健康發展是無法保證的。欲速則不達，電力市場在電力體制改革沒有完成之前是不可能真正建設好的。

我國已進入以實現“雙碳目標”為戰略的能源轉型新時期，這是2015年制定9號文時未曾想到的，電力（電網）體制改革已經重新被提上議事日程：

2021年3月中央財經委員會第九次會議在確定“構建以新能源為主體的新型電力系統”的同時，重申要“深化電力體制改革”。

2021年10月中共中央、國務院下發的《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》中明確提出要“推進電網體制改革”，首次在中央文件中使用“電網體制改革”概念。

2021年12月中央經濟工作會議指出要繼續“穩步推進電網、鐵路等自然壟斷行業改革”。

今年2月10日國家發展改革委和能源局印發的206號文《關于完善能源綠色低碳轉型體制機制和政策措施的意見》再次明確要“穩步推進能源領域自然壟斷行業改革”，“深化輸配電等重點領域改革”。

能源局章建華局長今年兩會期間表示“要研究與新型電力系統相適應的體制機制”，后來又在《全面推動能源安全新戰略向縱深發展》的署名文章中表示要“深入推進電網體制改革”。

電網體制改革是推進新型電力系統建設實現“雙碳目標”的保障。“十四五”是為實現“雙碳目標”和構建新型電力系統打基礎的關鍵時期，加快研究并適時推進與新型電力系統相適應的電網體制建設已刻不容緩。

電網體制改革的目標和任務

1、改革的總體目標

電網體制改革的總體目標是：建立與新型電力系統相適應的電網體制，破除一切舊的體制機制障礙，充分調動社會各方積極性，推動新型電力系統高質量、高水平、高速度發展。

這里“相適應”是關鍵詞，它揭示了電網體制改革的深層次原因。

新型電力系統為了應對高比例新能源和高比例電力電子設備帶來的挑戰，將采用新的思維、新的技術、新的業態重塑電力系統，由此必然導致電力系統的發展路線、運行機理、控制模式以及外部形態、商業模式等發生深刻變化。數以百萬計的小型新能源發電機組將接入配電網或較低電壓等級電網，電力系統由集中、垂直、統一和剛性化，逐漸走向分散、扁平、局域和柔性化，輸電網與配電網由原來的主從依附關系，變為互相支持的雙向互動關系，電力系統進入“以用戶為中心的新時代”。在近乎顛覆性的變化面前，電網體制如果依舊“巋然不動”，保持現狀是不可思議的。

新型電力系統代表新的生產力，電力（電網）體制代表生產關系，體制改革就是改變舊的生產關系，使其與新的生產力相適應，因此電網體制改革是生產關系必須與生產力相適應的客觀規律使然，不以人的意志為轉移。從根本上說生產力決定生產關系，但它們之間的辯證關系表明生產關系在一定條件下也具有決定性作用。我國的改革開放，以社會主義市場經濟體制替代計劃經濟體制，短短四十年時間徹底改變貧窮落后面貌，國家經濟實力躍居世界第二位就是最有力的證明。只有建立起與新型電力系統發展相適應的電網體制，才能推動新型電力系統高質量、高水平、高速度發展。

2、改革的主要任務

建立區域電網體制和實行輸配分開是我國電網體制改革的兩項主要任務，它們在2002年的電力體制改革中就已經明確提出來了，但由于種種原因改革被中斷和擱置。新一輪深化電力體制改革沒有如人們期待的那樣將其確定為改革目標，而只是列為了研究課題。從2015年9號文中提出：“繼續深化對區域電網建設和適合我國國情的輸配體制研究”的要求至今已過去7年時間，現在已經到了必須結題并拿出研究結果的時候。

電網體制改革的基本思路：一是堅持市場化改革方向，打破壟斷，將競爭的理念引入到自然壟斷行業內部，通過建立區域電網體制，營造和形成“比較競爭”的環境和機制。二是遵循市場經濟規律和電網技術特性對電網企業重新進行定位，由于輸電網和配電網基本功能和技術特性不同，輸電和配電企業需要分別定位，實行輸配分開改革，將壟斷性業務與競爭性業務徹底分離。

我國目前實行的“一家獨大+輸配合一”的電網體制，與傳統電力系統的發展基本相適應，而與新型電力系統的建設基本不相適應，電網體制改革的任務就是以“區域電網+輸配分開”的新體制取代這個過時的舊體制。

區域電網體制對構建新型電力系統的意義

1、超級壟斷體制與區域電網體制的區別

區域電網體制不僅符合電網分區平衡規律，而且符合我國的大國國情。超級壟斷體制與區域電網體制不是大壟斷與小壟斷的不同，而是具有本質的差別，主要體現在四個方面：一是前者天生排斥競爭，后者則能創造比較競爭的環境；二是前者可以影響輿論甚至綁架政府，后者則不具備這樣的能力；三是前者只調動一家企業積極性，后者調動多家企業的積極性；四是前者壟斷技術話語權，妨礙甚至窒息學術民主，后者則能夠創造多元企業文化，厚植自主創新的土壤。兩者的本質差別是事物發展由量變引起質變客觀規律的體現。

2、區域電網體制的主要作用和意義

（1）有利于合理控制新型電力系統建設成本

如何提高輸電網的利用率，合理控制電網投資，降低輸電成本，是一個值得高度重視的問題。按照“管住中間、放開兩頭”的思路，發電和售電電價可以通過電力市場競爭確定，輸電電價則只能由政府核定，說明市場不是萬能的，控制輸電成本靠政府監管而非市場競爭，要使政府的監管有效，建立區域電網體制是最關鍵的措施。

建立區域電網意味著化小核算單位，由此可以提高管理的透明度，充分暴露電網建設成本方面的問題，通過比較競爭促使電網擺脫粗放化管理模式而走上集約化道路。

電網企業按“準許成本+合理收益” 的方法收取過網費，極有可能導致以盡量擴大投資增加收益的傾向。確定“準許成本”的關鍵因素是技術方案的合理性，如果沒有在比較競爭氛圍里的專業評審，技術話語權掌握在一家強勢企業手里，就很難對電網投資的合理性作出客觀準確判斷，過度投資也可能成為“準許成本”。

此外，區域電網體制創造的比較競爭環境，不僅可以提高政府“管住中間”的有效性，還能大幅降低政府的監管成本。

（2）應對新型電力系統挑戰的重要環節

新型電力系統分散化和扁平化的發展趨勢并不排斥大電網的存在，而只是表明電網的同步規模以及最高電壓等級需要進行合理調整或限制，電網的管理理念也需要進行相應轉變。理論和實踐都證明，分而治之是新型電力系統應對挑戰的基本策略。

我國電網規模巨大，很難想象可以將全國電網作為一個整體以一種模式、一種方法、一攬子解決我國新型電力系統構建遇到的問題。由于各地情況各異，面對的矛盾不同，這樣做只會使問題復雜化，即使付出高昂電價，也難以達到目的。而優化電網分區規模（包括適當縮小同步電網）實行分而治之，不僅可使問題簡單化，有利于因地制宜和精準施策，還能有效限制電網事故的影響范圍，減小可能發生的損失。

分而治之有四個層級：區域電網、省級電網、配電網和微電網，其中區域電網和省級電網處于戰略層面，配電網和微電網處于戰術層面，從小到大依次為微平衡單元、基本平衡單元、省級平衡單元、區域平衡單元。各個層級電網在平抑新能源波動性和間歇性，確保電網安全穩定供電方面發揮不同的作用。區域電網在一個較大范圍內調節盈余，提供包括調峰調頻在內的援助和備用，對區域內各省新型電力系統構建發揮指導、協調和保障作用。

（3）為建設全國統一電力市場體系創造條件

完整的全國市場體系包括國家電力市場、區域電力市場、省級電力市場，以及配電網微平衡市場，各自都有對應的物理電網以及相應的調度機構。區域電網是區域電力市場的物理支撐，同時也是市場交易的組織者和服務者。作為重要的區域平衡單元，區域電網可根據自身的能源資源和負荷分布等情況，更有針對性地統籌規劃和建設跨省輸電線路和聯網工程，盡可能消除省間電力阻塞，因地制宜設計和培育與各省電力市場相協調的區域電力市場，最大限度實現區域內資源優化配置。

輸配分開對構建新型電力系統的意義

1、輸電企業與配電企業的定位

重新定位電網企業功能是電網體制改革的核心問題和重要抓手。輸電網和配電網盡管都具有自然壟斷屬性，但輸電網是集中性、全局性、樞紐性和高度統一性的電網，其壟斷具有絕對性；配電網是分散性、局域性、終端性和相對個性化的電網，其壟斷具有相對性。由于輸配電企業各自的屬性、發展目標，以及在新型電力系統建設中扮演的角色不一樣，二者具有不同的定位：

輸電企業是履行電力普遍服務義務的壟斷型公共事業企業，它既是新型電力系統建設的直接參與者，同時也是協調者和服務者，是政府不可缺少的參謀和助手。

配電企業是特殊競爭性企業，是新型電力系統基本自平衡單元、綜合智慧能源系統、配電網微平衡市場的建設者和協調者，是可再生能源局域高比例利用的關鍵市場主體。

輸配分開可以使輸電企業和配電企業承擔的新型電力系統建設任務與各自的功能和職責、企業利益、考核要求等相一致，從而能夠主動以創新精神去完成每一項任務。

2、 輸配分開的主要作用和意義

（1）新型電力系統構建需要一個中立的協調者和服務者

新型電力系統構建是一項涉及面廣且復雜的專業性系統工程，需要一個中立、權威的協調者和服務者，能夠扮演這個角色的只能是輸電網企業。

由于輸電網企業徹底退出包括售電在內的所有競爭性業務，成為真正意義上的公共事業型企業，可以接受政府委托，站在國家和全局的立場上，以社會效益最大化為目標，實事求是、公平公正協調和處理新型電力系統構建中出現的各種矛盾和問題，比如新能源集中開發遠距離輸送與分布式就近開發利用之間的矛盾、儲能電站有序建設以提高利用率和避免閑置問題、經濟合理調度維護市場公平競爭問題、科學構建柔性輸電網為市場主體提供優質服務問題等，在保障新型電力系統可靠性和先進性前提下，有效控制建設成本和電價水平。

（2）有利于加快配電網的變革和重塑

配電網是新型電力系統建設的主戰場。能源轉型推動配電網向有源化、局域化、智能化、協同化、市場化方向發展，使配電網成為以用戶為中心、源網荷儲一體化、多能互補和多網協同融合、具有需求響應能力、與大電網雙向互動的新型電力系統基本平衡單元，并由此產生新的業態和新的商業模式。

配電企業成為獨立市場主體后必將加快配電網的變革和重塑。如果有三分之一以上的配電網做到或基本做到自平衡，新型電力系統就能較為自如地應對高比例新能源和高比例電力電子設備帶來的各種挑戰。

（3）為地方政府落實“雙碳目標”提供有力支撐

輸配分開如果形成中央政府管輸電，地方政府管配電的格局，至少有三個好處：一是為地方政府落實雙碳目標提供強有力支撐，有利于進一步壓實地方政府的責任；二是央地各負其責，相互配合，可以形成1加1大于2的合力；三是通過將地方電網統一納入輸配分開改革，能夠使多年來一直存在的“國家電網”與“地方電網”的矛盾不復存在。

（4）有利于配電網微平衡市場建設和分布式發電交易

配電網微平衡市場是提高新能源局域消納比例的重要支撐，是全國統一電力市場體系中不可或缺的部分，配電企業是這個市場的組織運營者。輸配分開后分布式發電交易（“隔墻”售電）將成為配電網微平衡市場的基本業務，由于輸電企業已從競爭者變為協調者和服務者，在政府的監管和輸電企業的配合下，原來“隔墻”售電碰到的諸多矛盾和問題都可以得到妥善解決。

（5）為調度體制改革提供現實可行的模式

調度是國家的公權力，電力市場建設的最終成功取決于能否建立起科學合理的調度體制。調度體制可以有兩種模式，一是調度機構獨立，由政府有關部門直接領導；二是在輸配分開的條件下與輸電網一體化。前一種模式盡管在保障市場公平公正性方面最有效，但因對現狀改變較大，不易被接受；后一種模式變化小，而且有利于調度與電網間的信息溝通和協調配合，是一種較合理和現實的調度體制模式。

電網體制改革方案設想

1、區域電網體制構想

（1）重新定位國家電網公司功能

一是成為跨區域的全國性輸電公司，不再管理區域及省級電網公司，主要負責投資、建設和運營跨區域輸變電工程以及各區域電網間的技術協調和電力交易等事宜。

二是成為國家電力規劃和技術研究中心。國家電網公司成為輸電公司后，可以將國家電力規劃研究中心并入其中，加上原來的中國電力科學院、國網能源研究院和智能電網研究院、國家電力調度中心等單位，國家輸電網公司將成為指導、協調我國新型電力系統高質量發展最具權威性的電力規劃和技術研究中心。

（2）組建區域電網公司

組建東北（含蒙東）、華北（含蒙西）、西北、華東、華中（包括四川、重慶和西藏）、南方6個具有獨立法人資質的區域電網公司，相關省級電網公司為其子公司。由于四川、重慶和西藏電網已成為獨立同步電網，也可考慮將四川、重慶和西藏電網與華中電網分開，單獨成立西南電網公司。

2、輸配分開方案構想

采取法律上分開和產權分開相結合、以產權分開為主的改革方案，即部分省網（比如西藏、內蒙和新疆）采用法律上分開方案，部分省網采用完全產權分開方案，部分省網采用兩者相結合方案。由于改革相對復雜，均應采用先試點再鋪開的方法進行。

（1）法律上分開方案

采用此方案的省網公司最好同時進行股權多元化改革，即將原來的國家獨資改為中央與省合資，這樣有利于地方對電網企業的監督和落實“雙碳目標”在地方的責任。

省級電網公司內成立多個配電子公司，可以考慮一個地級市成立一個或幾個，在省內形成配電企業的比較競爭格局，不成立統一的省級配電公司。

（2）產權上分開方案

從省級電網公司中分離出來的存量配電網交由省政府主管，以特許經營方式授權給中央和地方的發電集團、有關能源公司，以及獨立的配售電公司經營。

為保證配電網同樣擁有一流的技術水平和規模效益，大電網分離的存量配電網企業數量不應過多，可以成立10個以內跨省區的配電集團，像目前的發電集團一樣，形成比較競爭格局。原來的其它配電企業，包括地方電網、增量配電網和用戶配電企業，可保持現狀或與大電網分離存量進行整合，最終形成以大型配電集團為主，大中小配電企業并存的格局。

所有配電企業都應積極引入社會資本進行混合所有制改革，但從整體上看，配電企業國有資產將始終保持主導地位。

（3）法律上分開與產權上分開相結合方案

部分省網可以考慮60%以上的存量配電業務從電網企業剝離，由省政府主管并特許給有資質的配電公司經營。40%以下的存量配電業務，由電網企業成立多家配電子公司經營。

結語

如果可以用分數對電網體制進行評判的話，“區域電網+輸配分開”的電網體制至少90分，而現行“一家獨大+輸配合一”的電網體制最多60分。改革就是追求卓越，與時俱進，但如果安于現狀，迷戀習慣，不改革日子也完全可以湊合，只是想要實現新型電力系統高質量、高水平、高速度發展則是不可能的。